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2025-11-06
《“十五五”规划建议》提出逐步提高城乡居民基础养老金，旨在解决当前城乡居民养老保险待遇偏低的问题。提高城乡居民养老金水平是完善基本养老保险体系、提高社会保障水平和提振消费的重要举措。我国的基本养老保险包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，前者主要依靠用人单位和职工缴费运行，后者面向农村居民、城镇非正规就业人员等中低收入群体，主要依赖财政补贴运行。
落实《“十五五”规划建议》要求，提高城乡居民养老待遇，需要从制度属性出发找到系统性解决方案。本文重点讨论三个方面：城乡居民养老保险在制度设计上强化福利属性的考量和意义；基于该制度的福利属性，应进行哪些调整以提高待遇；提高待遇所需的资金来源。
我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障。1986年试点、1999年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费难以全面覆盖这部分人群。2014年正式推行的城乡居民基本养老保险吸取了历史经验，在要求个人少量缴费的同时引入了财政出资的基础养老金，其养老待遇由三部分组成：中央财政出资的基础养老金、地方财政加发的基础养老金和个人缴费累积形成的个人账户养老金。
实际运行中，城乡居民养老待遇中的85%来自各级财政出资的基础养老金。这顺应了参保人群缴费能力和意愿不足的现实，使非城镇职工群体的基本养老保障实现了从无到有的跨越，实现了制度“全覆盖”。然而，城乡居民养老保险本质上是一项近似于由财政主导的老年福利补贴，与个人缴费的关联性很低。这导致其养老待遇偏低，平均仅为每月246元，低于食品支出和低保水平，难以维持基本生活。下一步，应考虑在“全覆盖”的基础上提高待遇达到“保基本”水平。
鉴于城乡居民养老保险的福利属性较强，可考虑将其中的“基础养老金”更名为“全民最低养老金”，以区别于职工养老保险中与缴费挂钩的基础养老金。在此基础上，可将中央财政出资的全民最低养老金提升至每月500元（目前为123元/月）。有了中央财政出资的全民最低养老金作为底线保障，再加上地方财政加发的部分和个人账户养老金，城乡居民养老保险参保人总共领取的养老金可提升至每月600元（目前约250元/月）。这样既能确保全国范围内的公平性，又能覆盖基本生活支出，并允许地方政府根据财力情况适当提高标准，体现出各地生活水平和物价的差异性。
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